Kommuners påverkan på konkurrensen inom publik laddning av elfordon

Konkurrensverket har undersökt på vilka sätt och utifrån vilka incitament som kommuner agerar på marknaderna för etablering av publik laddinfrastruktur för normalladdning respektive tillhandahållande av publik laddningstjänst med normalladdning. Det handlar närmare om hur kommunerna, i förvaltningsform och som energi- respektive parkeringsbolag, agerar i rollerna som indirekt respektive direkt aktör på marknaderna. Vidare omfattar studien en analys av hur dessa ageranden påverkar marknadens funktion och om det finns hinder mot framväxten av effektiv konkurrens.

I rollen som indirekt aktör agerar kommunen inte som en aktör på marknaden i konkurrens med andra, utan snarare som en möjliggörare som antingen kan skapa förutsättningar för eller försvåra för aktörer att träda in på marknaden. Denna studie har undersökt kommunernas indirekta roll genom att studera förekomsten och sambanden mellan kommunernas övergripande styrning i form av exempelvis mål och styrdokument och hur detta påverkar marknadernas funktionssätt. Kommuner är också stora markägare av den typ av mark som är aktuell för etablering av publik laddinfrastruktur och mot den bakgrunden har vi också analyserat hur kommuners markupplåtelse påverkar marknaderna. I rollen som direkt aktör är kommunala aktörer aktiva och konkurrerar på de aktuella marknaderna, det vill säga själva etablerar publik laddinfrastruktur och/eller tillhandahåller publik laddningstjänst.

Studien baseras på information som Konkurrensverket inhämtat genom ålägganden till samtliga 290 kommuner , 165 energibolag och 31 parkeringsbolag . Även om det förekommer att kommuner är verksamma genom andra typer av bolag, exempelvis bostadsbolag, så innebär denna metod att studien ger en samlad och relativt komplett bild av hur kommunala aktörer agerar på de aktuella marknaderna, något som tidigare saknats. De kommunala aktörer som omfattas av Konkurrensverkets ålägganden svarar också för cirka 96 procent av det totala utbudet av kommunala laddningspunkter.

Analyser om effekterna av kommunala aktörers agerande bygger också på en nordisk databas över laddningsstationer (Nobil), som tillhandahåller en datamängd över laddningspunkter i Sverige. Konkurrensverket har bearbetat datan och kompletterat den med annan relevant information för att kunna identifiera kommunala aktörers avtryck på marknaderna.

Kommuner har pekats ut som viktiga aktörer för utbyggnaden av publik laddinfrastruktur, även om de saknar ett formellt ansvar. I föreliggande studie visar Konkurrensverket att kommunernas agerande varierar stort, såväl när det gäller övergripande styrning och markupplåtelse som hur kommunen agerar som direkt aktör på marknaden i konkurrens med andra. Kommunerna agerar som aktörer, såväl i förvaltningsform som i bolagsform, och våra analyser pekar på att kommunernas agerande i många fall inte heller är konsekvent.

Konkurrensverket har heller inte kunnat urskilja några typiska kommunala strategier eller sammanhängande ageranden utifrån de områden som vi analyserat. I stället visar analyserna på en stor spridning mellan och inom de olika områden som omfattas av studien. Det går vidare att konstatera att kommunernas enskilda agerande har liten koppling till vilken kommunhuvudgrupp de tillhör. Detta indikerar att kommunerna i stor utsträckning tycks prova sig fram och har svårt att identifiera hur de bör agera.

De aktuella marknaderna är relativt omogna och vi ser att även privata aktörer testar sig fram för att hitta fungerande affärsmodeller. Marknaderna är komplexa vilket bland annat kommer till uttryck genom de många olika roller och beroenden som finns mellan dem. Vidare sker etablering av publik laddinfrastruktur i många fall för en framtida efterfrågan, vilket påverkar lönsamheten i nuläget. Det finns strukturella inträdeshinder såsom begränsad elnätskapacitet, höga investeringskostnader och bristande tillgång till attraktiv mark för ändamålet. När det gäller laddningstjänster är faktorer som läge, tillgänglighet och enkelhet viktiga för slutkunden, utöver pris.

Konkurrensverkets bedömning är att kommuners agerande i rollen som indirekt aktör har störst påverkan på marknadens funktion så som den fungerar och ser ut i dag. I rollen som indirekt aktör har kommunen möjlighet att främja såväl utbyggnaden av publik laddinfrastruktur som framväxten av effektiv konkurrens på marknaden. Samtidigt är det i denna roll som kommunernas agerande har störst risk att förhindra framväxten av väl fungerande marknader. Detta kommer till uttryck genom kommunala ageranden som leder till att inträdeshinder för aktörer som vill träda in på marknaden skapas eller förstärks.

Inträdeshinder kan definieras på olika sätt, men en övergripande beskrivning är att ett inträdeshinder är något som avhåller aktörer från att etablera sig på en marknad. Inträdeshinder kan vara strukturella, vilka beskriver grundläggande förhållanden i branschen. Dessa inträdeshinder är ”naturliga” hinder som avspeglar det regelverk eller marknadsstruktur som finns i branschen utan påverkan från övriga, redan etablerade, företag. Inträdeshinder kan också vara strategiska och skapas av redan etablerade företag eller offentiga aktörer. Inträdeshinder försämrar förutsättningar för en effektiv konkurrens att etableras, då färre aktörer har incitament och möjlighet att träda in på marknaden. Inträdeshinder som inte drabbar alla aktörer i samma utsträckning riskerar även att snedvrida konkurrensen på marknaden.

På marknader som, likt den för publik laddning, är i en tidig utvecklingsfas och som har flera mindre aktörer, kan inträdeshinder ha en desto större negativ effekt på marknadens utveckling. Det beror på att mindre aktörer ofta har sämre ekonomiska resurser och inte kan dra fördel av exempelvis stordriftsfördelar för att hantera högre kostnader förknippade med inträdeshinder.

Etablering av publik laddinfrastruktur är i nuläget förenad med höga investeringskostnader och låg lönsamhet. Alla omständigheter som fördyrar etableringsprocessen förstärker således de hinder som redan finns för aktörer. Detta innebär att om kommuner till exempel inte upplåter mark för etablering av laddinfrastruktur eller inte har tagit ställning i markfrågan, utgör det ett betydande problem för marknadens utveckling. Konkurrensverkets bedömning är således att kommuner i rollen som indirekt aktör ofta agerar på sådant sätt som riskerar att skapa och förstärka inträdeshinder på marknaden.

När kommunala aktörer är verksamma på en marknad finns det risk för att konkurrensen sätts ur spel. Till skillnad från privata företag har kommuner och deras bolag till exempel tillgång till skattemedel, saknar vinstkrav och kan inte försättas i konkurs. Därför finns det regler om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet (KOS), som syftar till att skapa lika villkor när det offentliga konkurrerar med det privata. En offentlig aktör som har en stark ställning på sin marknad kan även riskera att agera i strid med förbudet av missbruk av dominerande ställning i konkurrenslagen.

Kommunala aktörer kan orsaka konkurrensproblem när de inte agerar i enlighet med konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata aktörer på en marknad. Exempel på beteenden eller verksamheter som kan begränsa konkurrensen för privata företag är exempelvis att sätta för låga priser, att behandla företag på olika sätt utan att det finns skäl, att neka företag tillträde till viktig infrastruktur och att blanda myndighetsutövning med affärsverksamhet, till exempel att en kommun vägrar ge icke-kommunala aktörer tillgång till mark där kommunen själv bedriver en liknande verksamhet.

Konkurrensverket konstaterar att det i en majoritet av Sveriges kommuner finns en kommunal aktör som är verksam inom publik laddning och kommunala aktörer står för nästan hälften av de publika normalladdningspunkterna i Sverige. Studien visar vidare att det finns en stor variation när det gäller hur kommunala aktörer agerar på marknaden. Konkurrensverkets bedömning är att det kommunala avtrycket kan förväntas öka eftersom det är betydligt fler kommunala aktörer som nyetablerar eller planerar att nyetablera publik laddinfrastruktur än som avyttrat eller planerar att avyttra hela eller delar av sitt bestånd.

Redan i dag har många kommunala aktörer en stark ställning inom normalladdning i enskilda kommuner, vilket betyder att kommunala aktörer har betydande påverkan på marknadens utveckling nu och framöver.

Marknaden för publik normalladdning handlar framför allt om att tillgodose behovet av publik hemmaladdning, det vill säga laddning för boende som saknar egen parkeringsplats, men också destinationsladdning ryms inom detta effektsegment. Dessa delmarknader är lokala, det vill säga konkurrensen sker inom kommunen, varför tillförlitlig data på lokal nivå, såväl avseende laddningspunkter och laddningspooler som över vilka aktörer som gör vad, är nödvändig för att exempelvis bedöma grad av koncentration och marknadsandelar. För en komplett analys hade även mängden överförd el varit av värde.

Som Konkurrensverket visar i avsnitt 4.1 finns det brister i de datakällor som finns över Sveriges publika laddningspunkter. Det saknas tillförlitliga uppgifter om antal laddningspunkter och laddningspooler per kommun och laddningseffekt. Därtill identiferar ingen av datakällorna de väsentliga aktörerna. Det går inte att korrekt utläsa från datamängden vem som äger respektive tillhandahåller laddningstjänsten. Genom förordningen om utbyggnad av infrastruktur för alternativa drivmedel (AFIR) ställs krav på bättre statistik och information om laddningspunkter, se avsnitt 3.1. Energimyndigheten ansvarar redan i dag för databasen Nobil och har lämnat förslag på att få ett utökat uppdrag kopplat till såväl insamling av officiell statistik som utveckling av Nobil. Konkurrensverket har svårt att bedöma om dessa uppdrag och krav omfattar den typ av data som behövs för att följa marknadsutvecklingen, vilket också kommissionen bedömer är nödvändigt utifrån att det är en marknad med hög rörlighet och där det finns risker för konkurrensproblem på sikt.

Denna studie visar också att det finns betydande risk för att kommuner agerar på sätt som skapar och förstärker inträdeshinder, snedvrider konkurrensen genom att gynna den egna säljverksamheten eller agerar på andra sätt som riskerar att hämma och snedvrida konkurrensen. Det finns således ett behov av tillförlitlig data för att följa och analysera marknadsutvecklingen utifrån bland annat ett konkurrensperspektiv.

Kommuner agerar utifrån olika roller och genom olika organisationsformer. Det finns en stor variation, såväl mellan som inom kommuner. Få kommuner agerar fullt ut på ett sätt som Konkurrensverket bedömer främjar marknadens utveckling och en effektiv konkurrens inom de områden som analyserats. Vår rapport visar däremot att kommuner agerar på sätt som riskerar att förstärka och skapa inträdeshinder till marknaden. Vidare finns det starka indikationer på att det finns ett utbrett problem med kommuner som behandlar aktörer olika i fråga om upplåtelse av mark, vilket riskerar att snedvrida konkurrensen.

Mot bakgrund av var marknaden befinner sig i dag är vår bedömning att kommuners agerande i rollen som indirekt aktör, särskilt i fråga om markupplåtelse, är det som främst har negativ påverkan på konkurrenssituationen på marknaden. I denna roll kan kommunen agera antingen främjande eller hindrande. Med det sagt kan detta komma att ändras när marknaden mognar, varför även ageranden som direkt aktör är av betydelse. Det finns mycket som pekar på att den kommunala närvaron kommer att vara fortsatt hög och att kommunala aktörer kommer att ha betydelse för hur marknaden utvecklas. För att främja en väl fungerande marknad för publik laddning lämnar Konkurrensverket följande förslag och rekommendationer.

• Kommunerna bör agera som möjliggörare och överlåta etablering till marknadens aktörer
• Kommuner får inte gynna den egna säljverksamheten vad gäller tillgång till kommunal mark
• Kommunala aktörer bör agera marknadsmässigt och basera beslut på faktiska förhållanden
• Kommunerna behöver mer kunskap och stöd samt forum för samverkan
• Berörda aktörer behöver säkerställa tillförlitlig statistik som möjliggör uppföljning av marknaden

Bilaga C – Kommunstatistik

Tema: Laddinfrastruktur